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构建依法治教共同体
时间:2018-09-03 09:32:14  来源:   点击数:

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    改革开放以来,我省民办教育取得了长足发展,成为我省教育事业的重要组成部分。省委、省政府高度重视民办教育工作,先后出台了一系列文件,促进民办教育依法、规范、有序发展。在全面依法治国的新时代,尤其是2017年9月1日新《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称新法)实施的背景下,如何运用法治思维、法治方式推进新政落地,促进民办教育依法办学、规范管理依然是摆在我们面前的重要课题。时值新法实施一周年之际,回顾河南法制报社在全省巡回举办的民办教育依法办学规范管理研讨会,以期实现宣传新法、调研现状、研讨问题、探索出路、服务办学的目标。

    转型之时

    发展快、体量大

    近年来,我省民办教育的快速发展有效缓解了公办教育供给不足的难题,幼儿“入园难”,城镇“大班额”,进城务工人员子女、农村留守儿童“上学难”、上大学难等问题逐步得到了有效缓解和解决。

    2017年河南省教育事业发展统计公报显示,2017年,我省共有各级各类民办学校19277所,总数居全国第一位;民办学校在校生617.87万人,占全省在校生总数的23.23%,占全国民办学校在校生总数的12.01%,居全国第二位;民办幼儿园16183所,占全省幼儿园总数的78.51%;民办小学1807所,在校生143.96万人;民办普通初中801所,在校生80.92万人;民办普通高中263所,在校生36.78万人;民办中等职业学校186所,在校生23.30万人;民办普通高等学校37所(其中,本科17所,专科20所);普通本专科在校生45.66万人,占全省普通本专科在校生总数的22.82%,其中,本科27.92万人,专科17.74万人。

    我省民办教育规模不断扩大、质量持续提升,迈进了由规模扩张到质量提升的转型发展新时代。民办教育转型期,社会对教育质量有更高的需求,国家对民办教育法治建设日益重视,政府逐步加大对民办学校规范管理的力度,民办学校的发展挑战与机遇同在。

    新法之变

    营利性民办学校被法律认可

    2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》,为深化教育领域综合改革、促进民办教育健康发展提供了法律保障,是民办教育改革发展新的里程碑。

    本次修改首次提出民办学校党的建设,要求民办学校中的中国共产党基层组织按照党章开展党的活动;确立了分类管理的法律依据,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校的决定,但要求不得设立实施义务教育的营利性民办学校;完善了民办学校的治理机制;明确提出保障举办者的权益;完善了师生权益的保障机制;进一步完善了国家的扶持政策;要求要实现平稳过渡;进一步明确了执法主体。

    一年来,政府、媒体等通过论坛、研讨会多种形式宣传新法,分类管理、规范管理、平等保护等理念逐渐深入人心。民办学校的举办者、管理层正在通过培训学习法规政策,为学校适应分类管理做相应的准备工作。一些学校已经开始聘请律师等专业人士着手梳理学校的产权状况、组织构架、规章制度等等,预先开展自查工作,以便适应新政的要求。具备建立党支部条件的民办学校正在按照新法的要求组建党支部,开展党建活动,民办学校党建工作正在全面加强,党组织在民办学校发展中的作用日益重要。

    河南法制报社在各地宣讲中看到,各级各类民办学校正在利用新法实施过渡期边学习边准备,形成了贯彻落实新政的浓厚氛围,民办教育呈现了许多新变化。

    河南民办教育研究院执行院长王建庄说,分类管理是新旧民办教育促进法的核心之变,在原来的法律中,由于民办学校长期以来的公益性办学导向,所有民办学校都被视作“非营利性”属性。现在法律给予营利性民办学校合法地位,但特别规定,义务教育阶段不得设立营利性民办学校,对于义务教育阶段不得设立营利性民办学校,不少专家学者曾担忧会影响现有义务教育阶段民办学校的招生。新法实施一年来,民办学校的招生不降反升,这也说明了社会对民办学校的认可和信任。他同时指出,新的民办教育促进法进一步规范了民办学校的办学行为,强化了民办学校权利的平等保护,并明确提出了加强党的建设等内容,这为民办教育转型发展提供了制度保障和发展机遇。

    现实之忧

    “二元分治”期待实施细则

    河南法制报社在全省各地组织的调研中了解到,大多数民办学校举办者对重新选择法人属性、法人财产权、组织变革、财政、税收、土地等方面的法律规定还不清楚,不能充分理解分类管理的重要意义和基本的政策框架,在民办教育公益性和营利性关系、举办者权益和民办学校法人财产权保护等问题上存在认识误区,对于如何作出营利或非营利的选择还比较困惑,大都以观望心态等待省辖市具体实施细则的出台。民办学校“二元分治”的新时代已经到来,除了义务教育阶段民办学校外,都面临着分类选择的问题,虽然法律规定有较长的过渡期,但也必须直面而无法回避。

    民办学校的举办者向河南法制报法律服务团反映,由于新修订的民办教育促进法实施条例还未颁布,配套政策不完善,这部法律的不少规定目前还处于“悬浮”的状态,基层教育、工商、民政等行政部门对民办学校的管理上还存在诸多职责不清、推诿扯皮的现象,也使得该法在落地时暂难以得到充分实施。

    “应该说绝大多数民办学校举办者还是想通过办学获得经济收益,义务教育阶段不允许举办营利性学校,可能会影响义务教育阶段民办教育整体的发展,身边许多民办教育领域的朋友也有类似的担忧。”平顶山市一所民办中小学的董事长如此坦言。有的学生家长还担忧,规定义务教育阶段不允许举办营利性学校,有些民办小学或者初中会选择“退出”或寻求转型举办营利性学校,影响到学生多样化的教育需求。家长们的态度很明确,不管怎样改革,期盼能有更多的资源和力量投入教育事业,保障好师生权益,能有更优质的教育,满足学生发展对多样化、高质量教育的需求。

    探索之路

    各方共同推动民办教育规范发展

    民办教育依法治教是一项系统工程,需要党委、政府、执法部门、媒体、律师、举办者等各方协同推进,形成民办教育依法治教共同体,共同推动民办教育依法、规范发展。

    ●贯彻立法精神,制定科学配套的法规体系

    河南文丰律师事务所合伙人唐建科律师认为,新政允许营利性民办学校的设立,这将有利于繁荣教育市场,为营利性学校提供广阔的市场发展空间,但却忽视了营利性民办学校即民办教育公司,在公司法之下的股东资格、组织机构、运转机制方面的一般性规定,导致了二者法律适用的冲突。因此,立法机关还需要通过及时的法律解释来实现法律的衔接和融通。

    ●加强执法培训,提升民办学校执法满意度

    执法人员对新规的理解和认识不统一,执法争议较多,执法理念尚待进一步提升。河南法制报社在各地调研过程中了解到,举办者对基层执法部门提出了不少诸如以上的意见、建议。

    “为了经营好,我也想按照标准来,比如需要多大的场所面积,消防如何做,安全设施怎样做,但是现在我不清楚标准是什么,被处罚了还不清楚错在哪里,我希望执法人员能先给我们讲清楚规则……”濮阳市一名校外培训机构的负责人如是说。对此,我省在治理校外培训机构专项治理中,要坚持严格执法、文明执法,树立服务意识,切实提升民办学校举办者的执法满意度。

    ●注重产权保护,强化民办学校法人财产权意识

    郑州商学院王继风副教授说,现在社会上对民办学校的财产权产生了某种程度上的误区,民办学校的财产所有权即归属于举办人。他进一步解释说,依据宪法、民法总则、教育法、民办教育促进法等有关法律规定,民办学校的法人性质经历了从模糊到公益法人再到非营利法人或营利法人的变化。因此,民办学校应具备法人资格。举办人为举办学校而转移给学校的资产(或捐或投资)以及学校自身经营取得的资产均属于学校的资产不属于举办人,但是举办人享有学校的治理权。这就从法理上论证了举办人及其相关管理者,不可擅自转移、抽逃、侵占学校资产。因此,明晰、强化、提升民办学校的财产权的意识既有法理上的价值,又有实践上的意义。

    ●加大宣传,增强民办学校法律服务消费意识

    河南法制报社组织的民办学校依法办学规范管理的调查问卷显示,多数学校还没有聘请法律顾问,尤其是乡、镇等基层的幼儿园和校外培训机构法律意识淡薄,办学行为不规范,遇到纠纷时不懂得积极运用法律途径寻求解决,制约了学校的发展。

    河南法制报法律服务团律师张博说,在民办教育系统开展以依法治教为主题的宣传十分必要,要加大组织媒体、律师、专家学者宣讲新法的力度,开展面向民办学校经营管理层的法律知识培训,引导民办学校树立合规经营和法律服务消费意识都是促进依法办学、规范管理的有效途径。

    目前,司法部公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》正面向社会各界公开征求意见。我们相信,新的实施条例一定会坚守民办教育促进法的“初心”,聚焦问题,回应社会关切。新时代,民办教育依法治教共同体协同努力,民办教育一定会展现新气象、新作为。