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全面落实司法责任制改革的“登封模式”——登封市人民法院“五点一线”审判管理新机制探访
时间:2017-08-08 17:14:25  来源:河南日报   点击数:

   7月27日,全国法院分调裁工作培训会议在云南召开,会上播放了登封市人民法院专题片,党组书记、院长赵洪印作了经验介绍。最高人民法院党组成员、副院长姜伟高度肯定了该院的做法:“河南登封法院建立三个速裁团队,分别审理民事、刑事、行政案件,审结了全院50%的案件,效果很好。”

    7月10日,全国司法体制改革推进会在贵州召开,会议用近三分钟时间播放了登封市人民法院推进民事、刑事、行政全面速裁的专题片,高度肯定了该院用系统化思维、类型化方式解决问题的做法,是全省唯一获此评价的基层法院。

    6月16日,该院被最高人民法院确定为全国案件繁简分流机制改革示范法院。今年上半年,又获得郑州市“人民满意的政法单位”荣誉称号。

    从全市后进到名列前茅,再到全国会议推举的典范。登封市人民法院仅用一年多时间就实现了飞跃式发展。

    巨变的背后是什么?近日,记者走进登封市人民法院,探寻其中缘由,发现奥秘来自机制创新。

    为解决人案矛盾,登封市人民法院在各级党委的正确领导和郑州市中级人民法院“九化”机制的引领下,结合登封实际,有重点,有步骤,有秩序地推进司法责任制改革,创造性地推出“五点一线”审判管理新机制,即以“封调禹顺”多元化解为前端,以“五分法”为核心,以“五化”执行机制为保障,以审判权运行管控为监督,以绩效考核机制为评价,五个节点相互贯通、相互制约,形成系统化的纠纷解决机制,最终实现审判质效提升、人民群众满意、法官减负这条主线。呈现出法律效果和社会效果相统一的良好局面。

    今年上半年,登封市人民法院共受理各类案件8042件,收案数创历史新高,结案率达82.63%,同比增长14.29%;上诉案件减少52%,服判息诉率达90.51%;民事、刑事、行政速裁适用率位居全国前列,速裁申诉、上访目前为零;自动履行率增长10%,执行案件同比减少18%。上半年郑州市中级人民法院绩效考核中排名第一,人民群众满意度大幅提高,有力提升了司法公信力,维护了当地社会大局稳定。

    “封调禹顺”多元化解机制将调解疏导贯穿诉内诉外

    登封市儒释道三教荟萃,文化底蕴深厚,大禹治水“改堵为疏”的创新思想自古被传为佳话,承袭这一得天独厚的文化基因,在上级法院和登封市委、市政府的指导和支持下,登封市人民法院以疏导分流化解司法审判面临的内外矛盾,推出“封调禹顺”机制,将调解贯穿于“萌发、诉前、诉讼、执行、四到位”五个阶段,形成一个环环相扣的矛盾化解圈。

    “小张啊,终于联系上你了!抽空来法院,咱们好好聊聊,问题解决了你也好安心生活。”7月17日,在登封市人民法院“封调禹顺”诉调对接中心,调解员郑多项给一名借贷纠纷的被告方打电话。

    “做调解必须要有耐心,有的当事人不配合,就晓之以理,动之以情,每调解一起纠纷,我们就特别有成就感。”调解员范崇勋说。

    前不久,登封市大冶镇的老宋因家庭矛盾差点与儿子对簿公堂。在法院,导诉员介绍了诉讼风险及相关法律规定,并告诉他如果接受调解,不用花钱,在镇上“封调禹顺”调解中心就能结案。老宋一听,马上表示愿意调解,最终避免了亲情破裂。

    登封市人民法院不仅在院机关成立“封调禹顺”多元化纠纷诉调对接中心,还在17个乡镇(区、街道)建立调解中心,在各行政村(社区)设立300余个调解站,共有人民调解员1033名。群众还可登录“封调禹顺”微信公众号,自由选择人民调解员调处案件,阳光调解赢得群众信任,有效化解了矛盾纠纷。

    人民调解员在法官的指导下开展工作,弥补了法官调解“刚性”有余、“柔性”不足的缺陷。目前,登封市人民法院超过21%的纠纷在诉前就分流到了调解中心,为群众节约了诉讼成本,为法官减轻了办案压力,更重要的是将矛盾化解在萌芽状态,促进了社会和谐稳定。据统计,今年已通过“封调禹顺”多元纠纷解决机制化解矛盾1118件,调解成功率达80%。

    对于诉讼阶段的纠纷,在征得当事人书面同意后,由“封调禹顺”诉调中心按属地原则分流。调解不成的,法院会及时裁判。在执行阶段,同样力促双方达成执行和解,从而消解社会矛盾,实现案结事了。

    此外,登封市人民法院遵循中央提出的“对诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理到位”的要求,邀请妇联、劳动仲裁部门、村委会等组织参与调解,整合各方力量,加强说服力和针对性,认真做好诉访分离和信访矛盾纠纷化解工作,切实维护群众的合法权益。

    “我们会继续丰富和完善‘封调禹顺’多元化纠纷解决机制,努力使其成为化解当地社会矛盾的‘蓄水池’‘防洪堤’和‘减压阀’。”赵洪印说。

    分调裁“五分法”让人案矛盾有效化解

    人案矛盾,仅靠调解只能解决一部分。为了在更高水平上实现司法公正与诉讼效率的有机统一,登封市人民法院在院长赵洪印的带领下,从改革中寻出路,探索出分调裁“五分法”,即根据案件类型和诉讼结构,推行“诉前分流、简案分流、类案分流、争议分流、执行分流”,构建起立体、动态、分层的“过筛式”分流机制,实现简案快审、繁案精审,满足群众差异化的司法需求。

    “这么快就立案了?”7月26日,在登封市人民法院诉讼服务大厅,前来起诉的李先生有点不敢相信,不到10分钟,法官就为他办完了立案手续。

    和李先生一样,感受到该院高效司法服务的还有当事人蒲荣光。

    根据省高级人民法院的要求,结合本地实际,登封市人民法院探索拓宽小额诉讼受案范围,对标的额10万元以下符合条件的案件,经当事人同意,一律适用小额诉讼程序审理。

    蒲荣光诉刘某等人偿还2万元借款一案,立案当天就达成调解,当场签收了调解书,诉讼程序在一天内全部完结。“我以为得等半年,在速裁中心竟然一天就办成了,而且诉讼费还减了一半!”拿着调解书,他连说想不到。

    今年2月10日,该院成立速裁中心,组建专业速裁团队,在全省率先实行刑事、民事、行政全面速裁,并与“封调禹顺”多元化机制、速执相结合,建立当即调、当即立、当即审、当即执一体化的矛盾纠纷解决新机制。

    速裁中心法官王真理告诉记者,速裁中心能用1到10天时间审结案件,为了提高当事人适用速裁的积极性,立案时直接减收一半诉讼费。“以前当事人不了解速裁不愿意用,法官也不敢尝试,速裁适用率不到10%。现在,越来越多的当事人主动要求用。3名员额法官审理了全院50%以上的案件,大大减轻了其他业务庭的办案压力。”

    今年前7个月,该院适用速裁程序审结行政诉讼128件,既保护了原告的合法权益,又监督了行政机关依法行政。

    “都说民告官难上难,没想到我这么快就打赢了官司!”70多岁的宋金莲,因儿子去世后的抚恤金发放等问题,将巩义市社会保险事业管理局起诉。该院适用速裁程序公开开庭,仅用40天就结案。

    除了实行全面速裁,登封法院还推行全员全程速裁:除了速裁中心,其他员额法官对符合条件的速裁案件必须适用速裁程序审理,不允许案件“空转”或“回流”,减少案件流转周期;从审判到执行实行全程速裁,真正让效率高起来,让正义树起来。

    对类型化案件,该院着眼于审判的专业化和法官自由裁量权的规范化,将家事、未成年、交通事故、劳动争议等频发性案件分流到专业化审判团队,统一裁判尺度,实现批量裁判,促进类案同判。今年以来,共类案分流1679件,结案1533件,平均审理周期缩短25天。

    简案快审、繁案精审。针对疑难、复杂案件,法院出台庭前会议制度实施细则,固定争议焦点,推行“争点式”审理模式,简化庭审环节;由专业法官会议、审委会为疑难复杂案件提供咨询,提高审判质效。

    “不仅要让人民群众在每一个案件中感受到公平正义,而且要以最快的速度来实现它。只有我们敢于担当,敢于尝试,才能将司法改革向前推进,让人民群众有更多的司法获得感。”赵洪印如是说。

    创新执行“五化”机制让执行程序更加规范高效

    当前,全省法院正为实现基本解决执行难攻坚克难,奋勇拼搏。面对光荣而艰巨的任务,登封市人民法院党组深刻地认识到,破解“执行难”没有退路,只有改革创新才有出路。

    为了提高执行效率,改变过去“一人一案办到底”,法院打破传统的庭室分工模式,重新整合组建执行团队,推出保全措施执行化、风险告知全程化、执行实施警务化、执行裁决监督化、执行查控信息化的“五化”工作机制,通过分段执行、节点管控、流水作业、风险防控,保障执行工作廉洁高效。

    为避免选择性分案、违反规定不纳入失信名单库,执行局综合组采用电脑随机分案机制,同时,纪检监察室利用网络进行监控,不定期抽查。

    执行查控组必须在45个工作日内完成被执行财产调查。有财产可供执行的,在5个工作日内移交执行裁决组。诉讼保全和先予执行案件由立案一庭统一立执行案号,完成网络查控后,由执行局集中执行。执行实施组在3-20个工作日内对被执行人财产完成控制。财务人员依据执行员提供的案款发放信息单,在7个工作日内发放案款。

    “以前听说打官司很耗时间,执行起来更难。我这立案不到一个月就判决了,申请执行才20天,法官就通知我来领钱,登封法院这速度真是没说了!”当事人苗见光对登封法院的办案效率赞不绝口。

    高效来自于制度的创新。该院对经裁定诉讼保全、查控银行有存款、涉刑事罚金、5万元以下小标的民事及行为执行等五类执行案件,快立、快执,最快实现当事人权益;建立集中保全机制,大大减少法官事务性工作,提高了执行效率;快执小分队的快速执行,有效延伸了速裁程序的“成果”,通过“末端”的立竿见影保证了速裁程序“前端”的顺利实施,实现了良性循环。

    执行局负责人杨军告诉记者,执行“五化”机制实施以来,执行效率明显提高,案件最短在3个工作日内执结,最长在165个工作日内执结,平均结案时间缩短28天。

    审判权运行管控让权力在法治轨道上不偏离

    实行员额制以后,如何对法官“放权”不“放任”,是登封市人民法院党组十分重视的问题。为此,该院将党小组建立在33个员额法官团队上,始终牢牢坚持党对法院工作的领导。

    诉前阶段主要借助人民调解员、人民陪审员的社会监督,提升案件质量。

    诉讼中,从案件分流开始就用科学的制度,从源头上堵住“关系案”“人情案”和“金钱案”。法院所有案件均由立案一庭针对办案团队随机分案。在刑事、民商事、行政、执行的类型格局下,优先进行刑事和民事的速裁分案。既实现了类案分流,又使分案过程公开透明,排除人为因素的干扰。

    取消院庭长审签制后,员额法官独立签署裁判文书,如何确保裁判质量?

    该院规范了提请审委会研究案件的类型和程序,通过召开专业法官会议,发挥其研判、评查、带动学习等功能,集中优秀法官的集体智慧和力量,为法官特别是年轻法官办案提供智力支持。

    全程留痕,权责统一。该院制定了责任清单,对院长、庭长、员额法官和合议庭进行“明权”“控权”“限权”,独任制审理中,法官对案件全面负责;院长、庭长按照清单行使审判监督权,并且全程书面留痕。另外还制定了《落实和完善审判责任制的相关规定》,每周一对中院发改案件进行评析,由年龄大且未入额的有一定办案经验的同志组成评查组,促进审判质量提升。同时,对发回改判案件启动纪检组廉洁询问机制,询问当事人、代理人及法官有无不廉洁行为。纪检监察室、审管办重点调查信访举报案件,做到每信必查、实名必复、有腐必惩。

    阳光是最好的“防腐剂”,公开是监督的有效方式。

    法院诉讼服务大厅设置了导览系统,当事人只要将身份证放在读卡器上一刷,就可以调取自己的案件信息,不仅能看到案件承办人,而且案件的进展情况也一览无余。在执行局,记者看到,从领导到普通干警,他们的照片、姓名、电话全都公布在墙上。此外,执行局建立了大数据分析中心,执行案件全程留痕、全程公开、全程监控。每季度由执行局、纪检监察室对执行工作进行评价,符合退出情形的直接退出执行岗位。

    完善考核评价激发员额法官活力

    为了克服过去绩效考核的弊端,登封市人民法院开发了一体化智慧考核系统,对员额法官、法官助理和书记员制定不同内容的考评办法,根据案件权重系数表的固定系数和浮动系数进行量化计算,针对不同类型案件设置合理的权重系,实践证明,从计算出的分数与办案量成正比,借此可以实现对绩效考评工作的信息化管理。

    此外,制定员额法官退出管理机制,打破“法官一次入额、终身入额,能进不能出”的认识误区,为审判管理新机制的考核评价工作提供有力支撑。

    多元化解、“五分法”、执行“五化”、权力监督、考核评价,以上五个环节相互制约、节节贯通、不可分割,只注重一个环节或部门的改革,都不可能取得成功,只有运用系统化思维,类型化方式落实中央司法改革精神,才能实现司法改革的目标。

    改革效果显现法官减负人民满意社会和谐稳定袁二辉,交通法庭庭长。2015年审结555件,2016年审结676件,2017年1月至今审结198件,其中适用小额诉讼程序99件。对改革前后的变化,他感触颇深:“以前,所有交通事故案件无论难易,都由我一人审理,整天忙得晕头转向。改革后,大部分简单案件分流出去,我有更多的精力研究疑难案件,办案质量提高了,职业尊荣感也更强了。”

    在登封市人民法院,和袁二辉有同样感受的人还有很多。

    “五点一线”审判管理新机制建立以后,诉讼程序环环衔接,顺畅高效。截至目前,民事案件简易程序适用率80.59%,小额诉讼程序适用率50.1%,刑事案件速裁适用率81.05%,行政案件速裁适用率76.58%。

    “以前当事人到法院,开口就说不行我去上访,现在上访的少了,信法律的多了。”立案一庭庭长岳青峰说。据统计,今年,登封市涉诉信访同比下降90%,赴省访和进京访均为零;登封市公安局刑事立案率、治安立案率同比分别下降31.7%和25%。

    “顺天时,量地利,则用力少而成功多。”登封市人民法院顺应民心,顺势而为,实现了矛盾化解、社会和谐。

    中央政法委、最高人民法院、省委政法委、省高级人民法院和郑州市中级人民法院的领导同志对登封市人民法院的改革创新都给予了充分肯定。实践是检验真理的唯一标准。目前取得的效果和来自各方面的评价表明,登封市人民法院的机制创新,既紧扣中央司改精神,又结合基层实际,具有科学性、规范性和操作性。

    谈起全面落实司法责任制改革,赵洪印说:“顶层设计系统化落地是符合诉讼规律、优化诉讼资源的治本之策,是满足多元司法需求的民心所向。只有在顶层设计的基础上,大胆创新,敢于担当,才能事半功倍,让人民群众满意。今后,登封市人民法院将在各级领导的指导下,在司法改革的道路上继续探索,使‘五点一线’审判管理新机制更具活力和效率,在提高审判质效方面发挥更加积极有效的作用,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”